W dzisiejszym wpisie bliżej przyjrzymy się zagadnieniu związanemu z komunalizacją mienia państwowego, w tym mienia zarządzanego przez nadleśnictwo, którego właścicielem jest Skarb Państwa.
fotografia: Paweł Strzeliński
Czy zgodnie z obowiązującymi przepisami gminy mają prawo komunalizować tego typu mienie? A jeśli tak – to jakie przesłanki powinny zostać spełnione, aby takie mienie mogło zostać skomunalizowane? Spójrzmy na obowiązujące przepisy. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) [zwanej dalej: ustawą komunalizacyjną]: „Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.”
Z powyższego wynika, że aby dana gmina mogła skutecznie przejąć mienie państwowe, w tym mienie w zarządzie nadleśnictwa, muszą zajść łącznie następujące przesłanki:
- gmina składa wniosek o przekazane jej w posiadanie mienia ogólnonarodowego;
- wniosek dotyczy mienia innego, niż to, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy komunalizacyjnej. Ustawa precyzuje, że chodzi tu o mienie inne niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz wojewódzkiego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych ww. właściwym terenowym organom administracji państwowej;
- co równie istotne – mienie, którego dotyczy wniosek, musi być związane z realizacją zadań gminy (jak przeczytamy poniżej, ten zapis budzi najwięcej wątpliwości).
Przybliżmy kwestię tego, czy przepisy precyzują, jakie konkretnie grunty należące do nadleśnictw, mogą zostać objęte komunalizacją. Zasadniczo art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej może znaleźć zastosowanie do gruntów będących własnością Skarbu Państwa w zarządzie nadleśnictwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych raczej nie ma co do tego poglądu wątpliwości. Jednym z takich wyroków jest wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. I SA 1205/95, zgodnie z którym: „ W świetle art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) również mienie będące w zarządzie Lasów Państwowych może być przedmiotem przekazania na rzecz gminy, przy czym w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu Skarb Państwa powinien być reprezentowany przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe.
Także w pozostałych wyrokach, np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. I OSK 723/13 czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. I OSK 853/17, ww. kwestia również nie stanowi przeciwwskazania do zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.
Wątpliwości pojawiają się natomiast przy przesłance wymienionej w pkt 3 powyżej, tj. dotyczącej związku mienia, które miałoby zostać przekazane w kontekście realizacji zadań gminy. Poniżej przywołujemy przykładowe wyroki:
NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 723/13) wskazał, że: „Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie [tj. art. 5 ust. 4 ww. ustawy – przyp. wł.], nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas:,
- gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami,
- przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację.
Kto powinien wykazać, że mienie będące w posiadaniu Skarbu Państwa, a leżące na terenie danej gminy, jest związane z realizacją zadań tej konkretnej gminy? To zadanie spoczywa tylko i wyłącznie na gminie! (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2574/99, opubl. Legalis). Celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08). Gminie może być zatem przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją konkretnych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Decyzja o przekazaniu mienia gminie, wydawana na podstawie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy, nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, lecz decyzją konstytutywną.”
Podobnie sytuacja ma się w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. I OSK 853/17, w którym NSA wskazał, że: „Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz zarzut dotyczący nieuwzględnienia uchwały Rady Miejskiej (…) z dnia (…) lutego 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (…) obejmującego część południową zachodniego pasa aktywności gospodarczej. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowowybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sporny teren przeznaczony jest pod drogę. Słusznie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe okoliczności świadczą o ewentualnym przyszłym przeznaczeniu spornego terenu (chociażby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), a nie odnoszą się do obecnej realizacji zadań własnych gminy. Podkreślić należy bowiem, że w świetle przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., I OSK 407/08). Aktualnie zaś, o czym była mowa powyżej, droga ta ma charakter drogi wewnętrznej.”
Powyższy wyrok potwierdza więc, że sam fakt przeznaczenia danego terenu w mpzp (czy odpowiednio w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) pod drogę, nie przesądza finalnie o komunalizacji mienia.
Jeżeli chodzi o nieruchomości pozostające w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. (sygn. Akt I OSK 853/17) w sprawie dotyczącej nieruchomości pozostającej w zarządzie Lasów Państwowych, na której znajduje się urządzona i funkcjonująca droga. W wyroku wskazano, że: „Skoro powyższa droga nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, że Gmina (…) nie wykazała związku spornego mienia z aktualnie wykonywanymi zadaniami publicznymi, co oznacza, że nie została spełniona jedna z przesłanek przekazania mienia, o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy.”
Podsumowując, przejście własności mienia na gminę uzależnione jest od uznania organu. Szczególne znaczenie ma tu jednak fakt, czy dany organ zadecyduje, czy mienie będące przedmiotem wniosku jest aktualnie bezpośrednio związane z realizacją konkretnych zadań własnych gminy, określonych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
