W dzisiejszym wpisie bliżej przyjrzymy się zagadnieniu informacji publicznej, ze szczególnym naciskiem na pojęcie informacji przetworzonej.
Tematyka udostępniania informacji publicznej to bardzo ciekawe zagadnienie, także z punktu widzenia jednostek Lasów Państwowych. Temat ten w wielu sferach może być bowiem dość zawiły, szczególnie w zakresie informacji publicznej przetworzonej. Jak wskazuje praktyka, odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej nie zawsze jest prosta i intuicyjna. A brak lub udzielenie nieprawidłowej odpowiedzi powoduje konsekwencje prawne, których trudno jest uniknąć.
Czym w ogóle jest informacja publiczna? Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). W świetle tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.
Zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
- uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
- wglądu do dokumentów urzędowych;
- dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Ogólnie rzecz biorąc – prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.
W tym miejscu warto bliżej przyjrzeć się szczególnie zagadnieniu informacji przetworzonej, o którym wspominaliśmy już powyżej. Jak wynika z przepisów, udostępnianie informacji przetworzonej możliwe jest tylko pod warunkiem, że jest to szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. To czy żądane informacje stanowią informację przetworzoną zależy od tego, jakim zbiorem informacji dysponuje dany organ.
Czym dokładnie jest przetworzenie informacji? Jest to zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19.12.2005 r., IV SAB/Wr 47/05).
Co bardzo istotne – potrzeba przetworzenia informacji nie zawsze jest tożsama z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać także na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona.
Jak wspominaliśmy już wcześniej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność wykazania interesu publicznego spoczywa więc w największej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej (w myśl zasady koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób) – tak wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2436/17.
Z analizy treści u.d.i.p. wynika, że efektem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być:
- udostępnienie w drodze czynności materialno-technicznej informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni (bądź 2 miesięcy w uzasadnionych przypadkach) od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.),
- odmowa jej udostępnienia w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.),
- ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 u.d.i.p.,
- wydanie decyzji o umorzeniu postępowania – w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
- poinformowanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że u.d.i.p. nie przewiduje trybu pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Co na ten temat mówi piśmiennictwo i orzecznictwo? Zgodnie z ugruntowanym tamże stanowiskiem, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje klasycznego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie jest tożsamy ze złożeniem podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a.. W konsekwencji – jego uwzględnienie nie podlega rygorom k.p.a.. Należy również podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się że kodeks postępowania administracyjnego w odniesieniu do spraw załatwianych na podstawie u.d.i.p. ma zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. W jakich? M.in. chodzi tu o sytuacje kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09).
Co jednak w sytuacji, kiedy podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej nie wykaże, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.)? Z całą mocą należy podkreślić, że nie może być to traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne. W konsekwencji, niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z 5.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Ke 71/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r., IV SAB/Wr 12/12).
Podsumowując – przesłanka materialnoprawna „szczególnej istotności” jest kluczowa dla trybu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Co na ten temat mówią sądy administracyjne? Przeanalizujmy m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12 oraz wyrok Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie , sygn. akt II SA/Ol 366/13 z 11 czerwca 2013 r.. W obu przypadkach stwierdzono, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy „szczególnie uzasadnionego interesu publicznego”, skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p..
Czy jest zatem możliwe pozostawienie bez rozpoznania wniosku o udostępnienie danych w trybie informacji publicznej? Jak wskazują sądy administracyjne, możliwe jest to tylko w przypadku, gdy podmiot zamierza wydać decyzję odmowną, natomiast nie zna danych wnioskodawcy, np. imienia i nazwiska wnioskodawcy, jego adresu korespondencyjnego. Innymi słowy – organ w żaden sposób nie może doręczyć decyzji o odmowie o udostępnienie informacji. Pozostawienie bez rozpoznania jest też możliwe w przypadku, gdy wniosek został niepodpisany1 (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Ol 16/20).
Pozostawiając wniosek bez rozpoznania, w sytuacji, gdy powinna zostać wydana decyzja odmowna, podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej naraża się na zarzut bezczynności, a w konsekwencji na złożenie przez wnioskodawcę ponaglenia, a także finalnie skargi na bezczynność do WSA oraz ukaranie karą grzywny (uchwała NSA z dnia 3.09.2013 r., o sygn. I OPS 2/13).
Podsumowując, należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w trybie u.d.i.p. zobowiązany jest procedować w jej trybie, a w szczególności wydawać rozstrzygnięcia w niej przewidziane.
Oznacza to ni mniej ni więcej, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, organ powinien wydać decyzję odmowną, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania.
Należy też z całą mocą zaznaczyć, że jeśli organ, w tym wypadku jednostki PGL – LP, nie zakończy postępowania zainicjowanego złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (czyli jeśli organ nie udzieli żądanych informacji lub nie wyda decyzji odmownej), pozostanie on niewątpliwie w bezczynności. W tym zakresie organ naraża się na wniesienie przez stronę ponaglenia na podstawie art. 37 k.p.a., a kolejno na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. na wniesienie skargi na bezczynność do właściwego WSA. Sąd natomiast jest władny z urzędu nałożyć grzywnę na organ, który pozostawał w bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
1 Zatem dopiero, gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego m.in. w postaci podpisu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 1002/09.
