W dzisiejszym wpisie przeanalizujemy, czym jest (a czym nie) informacja publiczna.
Na wstępie warto bliżej przyjrzeć się przepisom w tym zakresie. Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia z kolei kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają takiemu udostępnieniu. Warto podkreślić, że wyliczenie to ma charakter przykładowy (otwarty), co prowadzi do wniosku, że, co do zasady, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Za informację publiczną uznaje się przede wszystkim:
- Treść i postać dokumentów urzędowych. W rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
- Informacje o majątku publicznym.
- Informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, a także o kompetencjach tych osób.
Wiemy już co, zgodnie z przepisami prawa, uznawane jest za informację publiczną. Przyjrzyjmy się więc temu, co takiej informacji nie stanowi?
Choć pojęcie informacji publicznej jest niezwykle szerokie, a orzecznictwo sądów administracyjnych przejawia tendencję do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie na rzecz zapisanego w Konstytucji RP prawa do uzyskiwania informacji publicznych, można wskazać na kilka kategorii informacji i dokumentów, które za informację publiczną nie są uznawane (a przynajmniej być uznawane nie powinny). Są to przede wszystkim:
1. Informacje nieodnoszące się do sfery faktów
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że aby uznać daną informację za informację publiczną, musi się ona bezwzględnie odnosić do sfery faktów weryfikowalnej empirycznie (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 93/17 oraz wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10).
Tym samym wpływające do podmiotu publicznego zapytania o wyrażenie opinii na określony temat, o ujawnienie powodów określonego zachowania czy też o sformułowanie prognoz lub przewidywań w określonym zakresie, nie powinny być interpretowane jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Tego typu pytania nie odnoszą się bowiem do sfery faktów, lecz do sfery świadomości adresata wniosku. Zastrzec jednak należy, iż jeżeli sfera faktów została w jakikolwiek sposób zmaterializowana (tj. przyjęła postać określonego nośnika danych) to wówczas informacje te mogą być co do zasady uznane za informację publiczną.
„Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.” (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12)
2. Interpretacje przepisów
Podobnie należy traktować wszelkie wnioski o dokonanie przez podmiot publiczny interpretacji obowiązujących przepisów czy też wydanych przez ten organ decyzji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się bowiem, że informacja publiczna nie służy uzyskaniu wykładni prawa czy porady prawnej (zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 255/20; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 56/20 oraz postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 8/11).
3. Dokumenty wewnętrzne
Jak wynika z zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definicji dokumentu urzędowego, dokument ten winien być skierowany do innego podmiotu lub złożony do akt sprawy. Odwracając sytuację, przyjąć więc należy, że dokumenty nieskierowane do podmiotów zewnętrznych i niezłożone do akt sprawy nie są dokumentami urzędowymi, a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, orzecznictwo sądowo-administracyjne wykształciło pojęcie dokumentu wewnętrznego, czyli dokumentu który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich postępowania w określonych sytuacjach, czy też może być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego właściwą formą działania danego podmiotu.
Zgodnie z inną definicją dokumentów wewnętrznych są to dokumenty o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
Wśród najczęstszych przykładów dokumentów wewnętrznych można wymienić:
- Notatki służbowe.
- Korespondencję e-mailową pomiędzy pracownikami podmiotu publicznego.
- Terminarze spotkań, kalendarze, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu.
- Projekty rozstrzygnięć, które nie są przekazywane na zewnętrz podmiotu publicznego (w przeciwieństwie do projektów rozstrzygnięć, które są przekazywane do organów współdziałających, celem uzyskania uzgodnienia lub opinii).
Do dokumentów wewnętrznych zalicza się też często ekspertyzy (opinie, oceny) będące pewnym etapem na drodze do wypracowania ostatecznego stanowiska. W tym zakresie należy jednak wskazać, że zagadnienie to jest różnie oceniane w orzecznictwie sądów administracyjnych w zależności od charakteru ekspertyzy. Jeżeli chodzi o wewnętrzne ekspertyzy (np. jedna komórka lub pracownik danego podmiotu przedstawia swoje stanowisko drugiej komórce lub pracownikowi) to brak jest podstaw do uznania danego dokumentu za informację publiczną. Problem pojawia się w przypadku ekspertyz zewnętrznych. Przede wszystkim ich sporządzenie zazwyczaj wiąże się z poniesieniem przez podmiot publiczny określonych kosztów. Już sam ten czynnik, zdaniem niektórych sądów, przesądza o konieczności uznania danego dokumentu za informację publiczną. Jednak orzecznictwo nie jest w tym przypadku identyczne. W ocenie innych składów orzekających, ocena tego czy ekspertyza ma walor informacji publicznej zależna jest od tego, w jakim celu została pozyskana (zob. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2021, sygn. akt II SAB/Bk 37/21 oraz wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11):
- jeżeli ekspertyza ma jedynie charakter poznawczy, nie odnosi się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu publicznego, ma jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot – nie jest to informacja publiczna,
- jeżeli ekspertyza dotyczy konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego – jest to informacja publiczna.
W kolejnych wpisach, przybliżymy Państwu wiele ciekawych, a często zaskakujących informacji na temat informacji publicznej!
