Dziś szerzej opiszemy temat związany z samowolnym wyłączeniem gruntu z produkcji, bez uprzedniego uzyskania decyzji w tym zakresie.
fotografia: Paweł Strzeliński
Przyjrzyjmy się szczególnie dwóm przepisom, które mają największe znaczenie w tym temacie.
- Pierwszy z nich to przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.) [dalej: u.o.g.r.i.l. Stanowi on o tym, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
- Z kolei w przepisie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l. określa się, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu. W takiej sytuacji wysokość należności zostaje podwyższona o 10%.
Jak dokładnie interpretować dwa powyższe przepisy? Wynika z nich jednoznacznie, że możliwość późniejszej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, dopuszczalna jest tylko w jednym przypadku. Jest ona możliwa tylko w stosunku do gruntów, które:
- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele nierolnicze lub nieleśne (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) oraz
- które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2).
W takiej sytuacji decyzja wydawana jest z urzędu. W przypadku innych gruntów, wyłączonych z produkcji bez uprzedniego uzyskania decyzji i nieobjętych planem miejscowym przeznaczającym je na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej, wydawanej w trybie art. 28 u.o.g.r.i.l. W takiej sytuacji organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.
Powyższą interpretację przepisów potwierdza wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., II OSK 1843/10, zgodnie z którym: „W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 analizowanej ustawy).”
Wyrok ten, choć wydany w odniesieniu do gruntów rolnych, to znajduje odpowiednie zastosowanie także dla gruntów leśnych.
Bardzo ważnym elementem jest tu także odpowiednia interpretacja terminów. W naszej ocenie sformułowanie „przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego” odnosi się do momentu, w którym organ rozpatruje sprawę, na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l., nie zaś do momentu, w którym dokonano wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 2/21 wskazuje się, że: „Prawidłowa wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest taka, iż dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję, a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oraz nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%.” Istotne jest, że Sąd posługuje się pojęciem „przeznaczony jest” a nie „przeznaczony był” w planie miejscowym.
Co więcej, art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l. jest przepisem dotyczącym legalizacji i stosując analogię np. do przepisów prawa budowlanego, w naszej ocenie należy badać aktualne przeznaczenie danego terenu w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, czy też odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy. Przyjmując przeciwną wykładnię, moglibyśmy mieć do czynienia z sytuacją, w której:
- w momencie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej obowiązywałby plan miejscowy,
- a w momencie rozpatrywania sprawy przez organ na podstawie at. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l. plan ten już by nie obowiązywał.
Doszłoby więc do swego rodzaju paradoksu. Warto także wspomnieć, że nie zawsze organ ma możliwość precyzyjnego ustalenia, kiedy dokładnie dokonano wyłączenia gruntu z produkcji.
Niemniej, by móc zastosować art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l., plan miejscowy musi obowiązywać w momencie orzekania – a decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana i być ostateczna.
