Dzisiejszy wpis w całości poświęcimy na opis ograniczeń w prawach do uzyskania określonych informacji publicznych.
Jak już wspominaliśmy w kilku poprzednich wpisach, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega stosownym ograniczeniom. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) [dalej: u.d.i.p.] „prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych” (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także „ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy” (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Poniżej omówimy na czym polegają ww. ograniczenia.
1. Przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych
Kwestię ochrony informacji niejawnych reguluje ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (u.o.i.n.). Określa ona zarówno sposób klasyfikowania informacji niejawnych, organizowania ich ochrony, jak i krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do tych informacji.
Informacje niejawne to „informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne” (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Do innych tajemnic ustawowo chronionych, najczęściej spotykanych w praktyce podmiotów zobowiązanych, należą:
- tajemnica państwowa,
- tajemnica służbowa,
- tajemnica skarbowa,
- tajemnica statystyczna.
2. Prywatność osoby fizycznej
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Warto jednak zaznaczyć, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Ograniczenie to nie dotyczy też przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
W literaturze przedmiotu wskazuje się, że pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne należy rozumieć znacznie szerzej niż stanowi art. 115 § 13 Kodeksu karnego (w którym znajdziemy ustawową definicję pojęcia funkcjonariusza publicznego). Na podstawie u.d.i.p. „osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (…), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej” (tak: I. Kamińska, (w:) M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).
Z kolei w ocenie WSA w Poznaniu zawartej w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. (sygn. II SAB/Po 26/18) „wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem nie tylko o funkcje kierownicze, ale również takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych podmiotów lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów”.
Jeżeli udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych, wówczas organ powinien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Natomiast nie można odmówić udostępnienia informacji publicznej z uwagi na możliwość naruszenia prywatności osoby fizycznej pełniącej funkcje publiczne, jeżeli informacja ta ma związek z pełnieniem tych funkcji.
Kogo więc można uznać za pracownika pełniącego funkcje publiczne? Większość sądów wskazuje, że za takiego pracownika w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać nie tylko osobę wydającą decyzje administracyjne z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta), lecz także innego pracownika samorządowego, który w ramach swoich obowiązków wykonuje zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Takimi pracownikami (pełniącymi funkcje publiczne) są np.:
- Pracownicy merytoryczni wydziałów urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne. Choć nie wydają oni decyzji administracyjnej, to przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych.
- Osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu czy też przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych.
„Natomiast nie stanowią funkcji publicznych stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym, za które uważa się te, na których zatrudnieni są pracownicy nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze polegające na obsłudze biurowej, informatycznej czy też wykonujący prace porządkowe” (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Łd 33/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 523/20, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 7/21, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 107/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 230/17). Przypisanie statusu osoby pełniącej funkcję publiczną powinno każdorazowo odbywać się indywidualnie, z odniesieniem do okoliczności konkretnej sprawy, obowiązków i charakteru danego stanowiska. Przykładowo, w orzecznictwie wskazano, że: „Właściwie jednym stanowiskiem w przedłożonym wykazie 30 stanowisk urzędniczych, które może być zakwalifikowane jako stanowisko techniczne, jest stanowisko „starszego informatyka”, które istotnie może być zaliczone do personelu wykonującego w urzędzie gminy zadania pomocnicze (w tym wypadku związane z techniczną obsługą sieci komputerowej oraz urządzeń elektronicznych). W związku z powyższym pozostałe 29 osób należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, co do których prawo dostępu do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 544/16).
Zdaniem sądów administracyjnych, „konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 u.d.i.p. – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.” (por. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Łd 626/20 oraz z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II SA/Łd 801/15).
3. Tajemnica przedsiębiorcy
Orzecznictwo sądowoadministracyjne stoi na stanowisku, że „dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu „tajemnica przedsiębiorcy” należy posiłkowo odwołać się do rozumienia „tajemnicy przedsiębiorstwa” na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji” (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. II SA/Bd 472/21). Zgodnie z art. 11 ust. 4 wskazanej ustawy, poprzez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się “nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności”.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że „aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie tego przepisu, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa” (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13; zob. również wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1639/14 oraz z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 876/14).
Z powyższego jednoznacznie wynika, że by móc uznać określone informacje za objęte tajemnicą przedsiębiorcy należałoby przesądzić wystąpienie łącznie dwóch następujących przesłanek:
- Przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (najczęściej następuje to poprzez zawarcie odpowiedniej klauzuli w treści umowy).
- Informacje te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą.
