W dzisiejszym wpisie skupimy się na kwestii podmiotu właściwego do uiszczenia opłaty za wyłączenie gruntów leśnych z produkcji.
fotografia: Paweł Strzeliński
Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326) [dalej: u.o.g.r.l.]:
- osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest zobowiązana do uiszczenia należności i opłat rocznych,
- a w odniesieniu do gruntów leśnych – także do zapłaty jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.
Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Co warte podkreślenia – o wydanie zezwolenia, o którym mowa powyżej, może wnioskować nie tylko właściciel nieruchomości. W art. 11 ust. 5 u.o.g.r.l.) mowa bowiem jedynie o „osobie ubiegającej się o wydanie decyzji”.
Ustawodawca w żaden sposób nie zdefiniował ww. pojęć. Sama definicja „osoby” zawarta w art. 4 pkt 3 u.o.g.r.l. nie została powiązana z tytułem do gruntu i w żaden sposób nie da się z niej odczytać, co kryje się pod pojęciem „osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji”. Przepisy nie definiują także precyzyjnie, kim jest „osoba ubiegająca się o wydanie decyzji”. Z definicji z art. 4 pkt 3 u.o.g.r.l. możemy jedynie wywnioskować, że pod pojęciem „osoby” możemy rozumieć:
- zarówno osobę fizyczną,
- osobę prawną oraz
- jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Przepisy precyzyjnie definiują za to, kto może być określony mianem „właściciela”.
Dodatkowo, można śmiało założyć, że posługiwanie się pojęciami „osób” (w przepisach dotyczących składania wniosku o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji i uiszczania opłat z tego tytułu) nie jest w żaden sposób przypadkowe. W naszym odczuciu zamiarem ustawodawcy było bowiem:
- rozszerzenie grupy osób uprawnionych do złożenia wniosku, a co za tym idzie
- rozszerzenie grupy osób uprawnionych do uiszczania opłat.
Nie zmienia to jednak faktu, że wyżej wymienione przepisy wymagają jednak dopracowania i ujednolicenia. Aby zinterpretować je jak najrzetelniej, warto bliżej przyjrzeć się orzecznictwu i piśmiennictwie w tym zakresie.
W piśmiennictwie wskazuje się, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera żadnej materialnoprawnej podstawy, która określałaby podmioty uprawnione do uzyskania decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji. Należy zatem przyjąć, że „w chwili wnioskowania o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, wnioskodawca nie musi się jeszcze posługiwać tytułem prawnym do gruntu. Słowo „jeszcze” ma tu jednak niebagatelne znaczenie! Nie ulega bowiem wątpliwości, iż faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji (…) może dokonać jedynie podmiot wykonujący przysługujące mu prawo do gruntu lub samoistny posiadacz” (wyr. WSA w Lublinie z 22.9.2011 r., II SA/LU 514/11, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 28.10.2008 r., IV SA/WA 1283/08, Legalis).
Tezę taką uzasadnia treść art. 11 ust. 4 u.o.g.r.l.. Przewiduje on konieczność wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę. Mówimy tu więc o czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu. Stanowisko to potwierdziły sądy administracyjne m.in. wyr. WSA w Warszawie z 28.10.2008 r., IV SA/WA 1283/08, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 22.9.2011 r., II SA/LU 514/11, Legalis). Wnioskujący o wyłączenie gruntów z produkcji „(…) musi mieć jednak interes prawny w uzyskaniu takiego wyłączenia. Może to być przede wszystkim:
- właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości lub
- inny podmiot np. samoistny posiadacz nieruchomości, który ma interes prawny w uzyskaniu takiego wyłączenia. (…).
- Interesu prawnego nie może mieć natomiast właściciel nieruchomości sąsiedniej (wyr. NSA z 27.6.2007 r., II OSK 956/06, Legalis)[1].
Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1220/11 i podkreślił, że: „(…) mimo, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, to krąg tych osób nie jest nieograniczony i dowolny.
Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi legitymować się interesem prawnym:
- wynikającym z prawa materialnego lub
- wywodzącym się ze stosunku cywilnoprawnego.
Bowiem o charakterze strony postępowania nie decyduje jedynie sama wola osoby zainteresowanej, lecz stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 KPA). Interes prawny może być wywodzony zarówno z:
- prawa własności,
- jak i innych praw rzeczowych,
- ale także ze stosunków obligacyjnych.
Wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Kim jest „uprawniony podmiot”? Precyzuje to Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jej postanowieniami, zrównuje się w zakresie uprawnień właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4). Zatem każda osoba, która ma prawo do gruntu albo faktycznie włada tym gruntem jak właściciel, może, zgodnie z zapisami tej ustawy, żądać wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Przy czym należy też podkreślić, że nie ma żadnego znaczenia, jakie jest źródło uzyskania prawa do gruntu. Może to być np.:
- ustawa
- umowa
- orzeczenie sądu
- decyzja organu administracji
Poglądy te należy również odnieść do gruntów leśnych.
Jeżeli zaś chodzi o kwestie podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłat, to również mamy tu jasność. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że powinien być to podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji.
NSA w wyroku z dnia 13 luty 2014 r. sygn. II OSK 2093/12 stwierdził, że: „Ustawodawca w sposób jednoznaczny nałożył obowiązek poniesienia powyższych opłat (należności, opłat rocznych i jednorazowego odszkodowania) na osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Postanowił także, że obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Wynika to wprost z art. 12 ust. 1 omawianej ustawy. Zasadą jest zatem, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji jest obowiązana uiścić wymienione opłaty. Wyjątek od tej zasady ustawodawca wprowadził w art. 12 ust. 4 ustawy, który stanowi, że „w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę, przy czym zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę.”
[1] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Warszawa 2015 r.
