Dzisiaj poruszymy bliżej kwestię wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Skupimy się jednak na sytuacjach, w których takie wyłączenie dokonane jest niezgodnie z przepisami prawa oraz na karach, które mogą pojawić się z tego tytułu. Dzisiejszy wpis będzie nieco różnił się od pozostałych – postanowiliśmy bowiem zebrać podstawowe zagadnienia w tym zakresie i opisać je w formie Q&A – czyli pytań i odpowiedzi.
Fotografia: Pepi Stojanovski
Aby móc zagłębić się w szczegóły – warto na początku wspomnieć o obowiązujących przepisach. Za kwestie związane z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej odpowiada ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), dalej: „u.o.g.r.l.”. Punktem wyjściowym dla dzisiejszego wpisu jest art. 28 ust. 1 „u.o.g.r.l., który mówi, iż „w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności”.
Czy w przypadku naliczenia podwójnej należności (rozumianej jako płatność karna) zastosowanie znajduje art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l, dotyczący pomniejszenia należności o wartość gruntu?
W przypadku naliczenia dodatkowej opłaty karnej w podwójnej wysokości, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., nie znajduje zastosowania przepis art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l., zgodnie z którym: „należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.”
Jak podkreśla się w orzecznictwie, należność, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Art. 12 u.o.g.r.l. uregulowany został w rozdziale 3 ustawy pt. “Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej”. Z kolei art. 28 mieści się w Rozdziale 7 pt. “Kontrola wykonania przepisów ustawy”.
Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Zdaniem NSA zestawienie ww. przepisów u.o.g.r.l. świadczy o tym, że “pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny „dodatek” do samej należności, tak jak takim szczególnym „dodatkiem” jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.” (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11). Analogiczny pogląd wyraził również NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 985/15.
W odniesieniu do art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. w najnowszym orzecznictwie NSA w wyroku z dnia z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 1039/20, również wskazuje, że:
„Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie podziela poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, w których przyjmuje się, że należność, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny “dodatek” do samej należności, tak jak takim szczególnym “dodatkiem” jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy czy też zwiększenie opłaty o 10%, jak przewidziano w art. 28 ust. 2 ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 20. 11. 2012 r., sygn. akt II OSK 1307/11 – LEX 1291903, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt. 985/15 – LEX 2254565).”.
Czy w przypadku naliczenia podwójnej należności (rozumianej jako płatność karna) będzie mieć miejsce legalizacja dokonanego wyłączenia i czy w takiej sytuacji mogą być naliczane opłaty roczne?
Jak już wcześniej wspominaliśmy, art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. mówi o tym, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W przepisie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. określa się zaś, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. O czym także pisaliśmy już obszerniej w innych wpisach na blogu.
Z treści ww. przepisów jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, jest dopuszczalna tylko w jednej sytuacji. Jest to możliwe tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy), które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (ust. 2) i decyzja wydawana jest z urzędu. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc nieprzeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze lub nieleśne (ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej, wydawanej w trybie art. 28 u.o.g.r.l. W takiej sytuacji organ działający z urzędu nakłada na sprawcę wyłączenia jedynie obowiązek pieniężny według zasad z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.
Powyższe potwierdza wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., II OSK 1843/10, zgodnie z którym: „W ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji, na mocy art. 11 ust. 1 (co może oznaczać zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ został upoważniony do zalegalizowania takiej sytuacji post factum. Legalizacja ta jednak jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne. W przeciwnym razie nie jest możliwe ich wyłączenie z produkcji i organ nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę takiego wyłączenia (art. 28 ust. 1 analizowanej ustawy).”
Wyrok ten został wydany w odniesieniu do gruntów rolnych, jednak jego tezy znajdują odpowiednie zastosowanie także do gruntów leśnych.
Czy wymierzona podwójna należność (rozumiana jako płatność karna) może być postrzegana jedynie przez pryzmat finansowy? Czy w takiej sytuacji zmienia się też przeznaczenie gruntu?
Jak już wspominaliśmy wcześniej, przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. reguluje sytuacje, w których wyłączenie gruntu z produkcji następuje niezgodnie z przepisami ustawy. Przepis ten należy jednak odczytywać łącznie z jego ustępem nr. 2, który przewiduje możliwość legalizacji, a co za tym idzie wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji (następczo, tj. po dokonaniu faktycznego wyłączenia), jedynie w sytuacji gdy dany grunt jest przeznaczony w mpzp na cele nierolnicze lub nieleśne, o czym także wspominaliśmy już wcześniej.
W naszej ocenie z ww. przepisów wynika, że legalizacja jest możliwa wyłącznie, gdy zajdą przesłanki z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Jeżeli zatem sprawa została zakwalifikowana jako sprawa z ust. 1, to nie ma możliwości legalizacji dokonanego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.
W tym miejscu warto też napisać nieco więcej na temat potencjalnych decyzji o warunkach zabudowy w przypadku kiedy mamy do czynienia z bezprawnym wyłączeniem gruntu w produkcji leśnej. Po raz kolejny – warto odnieść się tu do konkretnych przepisów ustawy. Z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. wynika wprost, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.: „Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.: Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.” Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w wyjątkowych przypadkach i ma to związek z poprzednio obowiązującymi mpzp na danym terenie oraz uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w poprzednim mpzp (art. 61 ust.1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p.: „teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1”).
Jakie dalsze czynności mogą zostać podjęte w przypadku stwierdzenia bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej?
W przypadku uznania, że doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji bez uzyskania wymaganej prawem decyzji należy wszcząć postępowanie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. (bądź art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.) z urzędu.
Powyższe potwierdza wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 575/15: „(…) należało zwrócić uwagę na to, że w zaistniałej sytuacji nie było już możliwe wydanie decyzji z wniosku inwestora w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., co wyraźnie wskazano już w wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12. Jeżeli grunty już zostały wyłączone z produkcji rolnej bez zezwolenia, to organy obydwu instancji powinny orzekać na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. i w trybie tego przepisu z urzędu prowadzić postępowanie. Oba tryby postępowania nie powinny być ze sobą łączone, ponieważ pierwszy z nich oparty jest na wniosku inwestora, zaś w drugim organ administracji publicznej działa z urzędu. Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organy administracji były uprawnione do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 28 u.o.g.r.l. Niemniej jest to postępowanie odrębne od wcześniej wszczętego i prowadzonego na wniosek inwestora postępowania w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 11 i art. 12 ustawy. Tymczasem organy administracji publicznej nie poinformowały inwestora, że prowadzone jest zupełnie nowe, odrębne postępowanie w inny sposób, niż wydanie decyzji uwzględniającej zmienioną podstawę prawną. Dodatkowo w żaden sposób nie zakończyły postępowania, prowadzonego uprzednio na wniosek strony skarżącej. Zgodnie zaś z jednoznacznymi wskazaniami wynikającymi z wyroku sygn. akt II SA/Kr 1319/12, skoro inwestor samowolnie wyłączył grunty z produkcji, nie było już podstaw do wydania decyzji w trybie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Tak wszczęte i prowadzone postępowanie uznać należało zatem za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.”
